3月5日，第十三屆全國人大一次會議開幕，國務院總理李克強作政府工作報告。報告提出，今年將深化養(yǎng)老保險制度改革，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。
“十三五”規(guī)劃提出實現(xiàn)職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，而中央調(diào)劑制度就是第一步。根據(jù)人社部的設想，要進一步鞏固省級統(tǒng)籌，從建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度起步，通過轉(zhuǎn)移支付和中央調(diào)劑基金在全國范圍內(nèi)進行補助和調(diào)劑。在此基礎上，盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，逐步形成中央與省級政府責任明晰、分級負責的基金管理體制。
全國政協(xié)委員、中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受21世紀經(jīng)濟報道（下稱《21世紀》）專訪時表示，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的時間越早，改革阻力就越小；改革越晚，利益就越固化，改革的阻力就越大。
統(tǒng)籌層次低是主要問題
《21世紀》：2016年企業(yè)養(yǎng)老基金收不抵支省份增加，甚至個別省份基金已穿底，這一現(xiàn)象曾引發(fā)輿論的廣泛關(guān)注。為何會出現(xiàn)這一極端情況？
鄭秉文：原因并不神秘，就是人口外流。該省（個別省份）大量就業(yè)勞動力外流，使其制度贍養(yǎng)比全國平均水平高出一倍多，也就是說該省一個參保職工要贍養(yǎng)的退休者，是全國平均的兩倍多。
勞動力自由流動是市場經(jīng)濟的必然結(jié)果，是經(jīng)濟增長的重要有利條件，但也導致人口空間分布不均。對養(yǎng)老保險的影響表現(xiàn)為，人口輸出地撫養(yǎng)比太高，基金不可持續(xù)。而人口流入地青年人多，他們常年繳費，領(lǐng)取養(yǎng)老金時就回原籍了，使得企業(yè)養(yǎng)老基金撫養(yǎng)比低且資金池龐大。如果養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，這一矛盾自然就被吸納消化。
《21世紀》：全國統(tǒng)籌指什么？
鄭秉文：統(tǒng)籌層次是社會保險基金流的管理、核算、收入、支出的層級，就是我們平時說的大收大支的層級。如果大收大支的層級發(fā)生在省級，就是省級統(tǒng)籌；如果發(fā)生在中央層面，就是全國統(tǒng)籌。
全國統(tǒng)籌后，由中央統(tǒng)一負責養(yǎng)老保險基金的收入、計發(fā)、管理等，地方經(jīng)辦機構(gòu)只負責記錄追蹤、待遇核算、轉(zhuǎn)移接續(xù)、基金征繳等工作。
《21世紀》：養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低是問題的關(guān)鍵所在？
鄭秉文：可以說，統(tǒng)籌層次低是養(yǎng)老保險制度存在的諸多問題中的最主要問題，很多其他問題都是由統(tǒng)籌層次低派生出來的。所以解決好這個問題，其他派生問題便能迎刃而解。
2016年底，養(yǎng)老保險基金的投資運營實施工作正式啟動。目前，全國32個統(tǒng)籌單位（含新疆建設兵團），僅北京、安徽等9個省（區(qū)、市）簽署了4300億元的委托投資合同，到賬投資資金2731.5億元，在4萬億元職工養(yǎng)老保險基金當中，占比太少。
統(tǒng)籌層次低，資金分散在上千個實際統(tǒng)籌縣市那里。要把資金上解到省里，由省里統(tǒng)一跟全國社保基金理事會簽約，鏈條太長，地方意愿不高，形成了固化的利益。另外，有的縣市統(tǒng)籌資金數(shù)量不多，上解成本太高。
這就是制度運行一年多給我們的教訓。資金沉淀多的省份，歸集上來對地方利益沖擊比較大；資金沉淀少的省份很愿意交上來投資。結(jié)果就是，“貧者”愿意投資，“富者”反而不愿意。
建立投資體制之前，大家普遍認為是“米”很多，問題在于沒有“巧婦”，沒有投資體制。但這一年的實踐顯示，“巧婦”來了，卻沒有足夠的“米”下鍋。3.5萬億元不愿意進入投資體制，收益率就要受到損失，最終受損的還是參保人。
財政風險也是統(tǒng)籌層次低帶來的重要后果。統(tǒng)籌層次低，收不抵支省份必須依靠財政轉(zhuǎn)移支付來確保每年養(yǎng)老金的發(fā)放，支撐養(yǎng)老保險基金的持續(xù)發(fā)展。因為有大量資金沉淀的省份屬于地方的利益，不可能用于橫向調(diào)劑。由于人口流動等諸多原因，各省之間的不平衡是絕對的，所以在統(tǒng)籌層次低的情況下，財政轉(zhuǎn)移支付就是必須的，并且財政補貼的規(guī)模越來越大。
根據(jù)人社部數(shù)據(jù)，各級財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的補貼，在1998年到2016年的19年間，累計4萬億元。其中，1998年僅為24億元，占GDP僅為0.03%，而2016年則高達6511億元，占GDP約為0.9%。
當然，財政補貼規(guī)模不斷提高的原因還有包括養(yǎng)老金上調(diào)等其他因素。
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